上虞市长被国土部“约谈”背后

两排座椅。国家土地总督查、国土资源部部长徐绍史，国家土地副总督查甘藏春，国土资源部副部长贠小苏同排而坐。在他们正对面，12个地方政府负责人神情肃穆，正襟危坐。

12月16日，国土资源部在北京约谈了包括浙江上虞市在内的12个地方县市主要负责人，就土地违法问题进行通报，同时要求被约谈地方政府积极整改。

今年被约谈的城市都是违法占用耕地面积比例超过15%，在全国范围月平均违法占用耕地面积排名靠前的城市。

此次约谈标志着土地违法问责拉亮了预警灯，国土资源部执法监察局局长李建勤表示，这次由三部委联合启动的约谈问责不会走过场，而是会把问责细节落到实处，对土地违法严重地区进行严厉处罚。

“约谈给我们敲响了警钟，整改措施必须到位，要健全长效执法监管机制推进依法用地。”12月20日，上虞市市长丁如兴在接受采访时如是说。

重点项目成“重灾区”

上虞的国家重点项目和省级重点项目用地占“新增建设用地占用耕地”总面积的16.7%，是“未报先用”违法用地的重灾区

始于2000年的国土卫片执法检查，指的是利用卫星遥感图片这一先进技术来查处各地违法违规情况。违法违规用地，可以一目了然地通过卫星图片看得清清楚楚。

此前的2008年5月，国土资源部、监察部等三部委联合下发《违反土地管理规定行为处分办法》，当地方政府管辖区域内年度“违法占耕地面积”占“新增建设用地占用耕地面积”比例达到15%以上，要求追究县级以上政府主要负责人和其他负有责任的领导人员责任的内容。

国土资源部2009年度全国土地卫星遥感图片执法检查发现，2009年4月至11月间，上虞发生违法用地40宗共516.52亩，违法占用耕地面积占“新增建设用地占耕地总面积”的22.92%，大大超过了15%。

上虞市国土局相关负责人告诉记者，“在上虞的这40宗违法用地中，国家、省基本建设重点工程占15宗，面积371.5亩，均为耕地。其中杭甬客专三宗256.5亩，嘉绍跨江通道八宗66.4亩，绍诸高速公路四宗48.6亩。此类违法用地面积，占新增建设用地占用耕地总面积的16.7%。上虞市其他违法用地25宗129.22亩，占新增建设用地占用耕地总面积的6.22%。”

要求匿名的上虞市政府工作人员则向记者透露，“上虞市省级以上重点工程的违法用地，主要为工程配套的临时用地，项目实施主体均为国企央企，问题集中在未批先用、边批边用，涉及到国家和省级重点工程及重点项目出现的违法违规用地问题，很难处理。”

从去年开始，杭甬客运专线、嘉绍跨江大桥、绍诸高速公路等省部级重点工程相继开工，三大工程征迁涉及上虞迁移坟墓3490穴，征地4767亩，房屋拆迁646户（家），拆迁面积约19.6万平方米。如此大规模的工程建设，在上虞交通史上前所未有。

事实上，国土部在2009年土地违法卫片检查工作当中就发现，国家和省级重点项目以及相关拆迁安置用地、扩大内需项目、新农村建设项目等特殊用地涉及违法用地问题时，查处难度大，难以妥善解决。

国家和省级重点项目因问责主体地位比较高，责任难以界定，而新农村等特殊项目则是涉及到农民利益，直接对违法建筑进行拆除等工作，难以进行。

不过，这些困难仍不能阻拦土地违法问责工作。目前，针对扩大内需项目中未报即用和违法占用耕地的问题，国土资源部已会同国资委等部门，正在研究制定“中央企业有关责任人土地违法问责规定”等新政策。

此前的2009年8月，上虞市国土资源部门对杭甬铁路客运专线临时梁场等重点项目用地下达停工通知书。今年6月底，该市对所在的国家、省重点工程违法用地中的8宗安置用地依法予以立案查处，后上报农转用。7宗临时用地办理了临时用地审批手续，同时对除国家、省重点工程外的其余25宗违法用地，依法作出处罚决定21宗，责令整改并已自行复垦到位4宗。

上虞市委宣传部相关负责人告诉记者，重点项目违法用地发生后，上虞市委、市政府高度重视，多次召开处置协调会，研究临时用地的手续办理，及时制止违法用地，严肃查办违法用地。

12月24日，上虞市国土局一位工作人员告诉记者，“被约谈后，领导的压力很大，这几天，我们一直在下面检查，加大了对违法用地的高压态势。”

从督察到约谈

在国家土地督察上海局的内业审核中，违法卷宗核查是土地批后监管的重要部分，督察组会分析违法案件的类型、成因等，并查看政府有关部门在土地执法监管共同责任方面是否履行到位

国家土地总督察成立于2006年，属于国务院授权国土资源部成立的机构，在机构设置上与国土资源部平行。自设立后，土地督察便成为国土部土地执法的一把利剑。

浙江的土地利用和管理由国家土地督察上海局负责监督。今年3月至4月中旬，上海局对杭州、宁波、绍兴、台州和湖州等5个地级市展开督察，绍兴督察组则由上海督察局副专员张先余任组长。

据接近督查组的人士向记者透露，为了能深入掌握绍兴上一年度土地利用和管理情况，督察组必须保证必要的工作量，工作的重点是内业审核和外业核查。

在内业审核中，督察组9名成员需要审核成捆的卷宗查阅卷宗，“先看卷宗资料，主要看出让合同内容是否规范，项目是否符合用地政策，包括产业政策、供地政策、价格政策、批后监管、节约集约利用政策等。”

对已竣工的项目，督察组还要查看竣工验收的有关文书和资料，看是否符合政策规定。如果当地建立了复核竣工验收制度，还要看竣工项目在复核竣工环节是否有国土资源部门出具的意见等。

此外，违法卷宗核查也是土地批后监管的一部分，督察组会分析违法案件的类型、成因等，并查看政府有关部门在土地执法监管共同责任方面是否履行到位。

上海督察局在此次对绍兴市的土地例行督察中发现，当地存在部分新增建设用地未收取新增建设用地有偿使用费、个别建设项目不符合土地供应政策、一些土地登记不规范、部分地方和单位违规违法用地、土地执法监管不到位等问题。

6月30日，经国家土地总督察批准，国家土地督察上海局向浙江省发出5份例行督察意见书。5份例行督察意见书对杭州、台州、湖州、绍兴和宁波5市例行督察中发现的问题提出了整改意见，要求省政府督促地方政府对督察意见书提出的问题逐项整改，并将整改情况在收到督察意见书后40个工作日内函告上海督察局。

11月19日，上海督察局绍兴例行督察预验收组再赴上虞市预验收督察意见整改落实情况。

12月15日，国家土地督察上海局经国家土地总督察批准，向浙江省政府发出关于预验收2010年土地例行督察整改情况的意见，认为宁波、湖州、台州三市对例行督察发现的问题已基本整改到位，通过预验收，而杭州、绍兴两市限期继续整改。

尽管浙江有杭州和绍兴两地被要求限期整改，但此次12个约谈县市的选择是依据违法用地的严重程度进行筛选的，“一个省里有好几个市，选最严重的市，市里边又有好几个县，选择最严重的县，层层筛选。”

据悉，此次国土部的“约谈”只是预警, 各地需在2011年1月31日前上报问责对象的责任追究意见。如果大量土地违法违规问题仍得不到解决,国土部就可能动用其他手段。

12月24日，浙江省公共政策研究院副院长蓝蔚青在接受记者采访时坦言，国土部对违法用地约谈制度的效果是显而易见的，因为市县政府的一把手面对质询，这对他们的触动十分直接。

发展双刃剑

上虞的经济发展已经取得长足的进步，但另一方面，近年来房地产领域的暴利激发了大量的寻租活动，官商结合导致了一些干部的腐败犯罪

上虞在1992年撤县设市，素有“浙东重镇”之称，其南部多山，望海的城北之地，是一片开阔地。

撤县设市伊始，上虞开始造城运动，从蜗居龙山脚下、偏安一江之侧的老城，上虞架桥通衢，向西拓进，由此造就一个城西开发区。至世纪之交，开发区业已成形，城北的广阔空间由此被纳入视野。

城北之于上虞，其演进轨迹及功能定位，犹如外滩之于上海，在工业领域积聚起财富的上虞，到2003年左右，上虞的城区开始向城北扩张。

此时的上虞，所面对的命题是：如何避免周边杭甬等大城市对小城市的虹吸效应，从而走出中心越来越强大、边缘越来越弱小的商业怪圈。

作为县级城市的上虞，并不满足于在一小块市井地带兜兜转转，而是梦想成为一个商业大都会。

过去几年，上虞的经济发展已经取得长足的进步。但另一方面，房地产领域的暴利激发了大量的寻租活动，官商结合导致了一些干部的腐败犯罪。

2004年，上虞市国土资源局副局长龚志江在任职期间，因利用职务便利，在土地出让和评估中为多家房地产公司谋取利益，被判决有期徒刑16年。