新规能否抑制政府投资的冲动？
中国新闻周刊记者/贺斌
发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》
历时18年之久，几经波折，公众关注的《政府投资条例》(以下简称《条例》)，将于2019年7月1日起正式施行。
此《条例》是关乎中国政府投资管理的第一部行政法规。早前，有关政府投资管理的相关文件大多以部门规章呈现。彼时，政府部门之间文件冲突的情形时有发生，部门之间利益纠葛亦在所难免。
长期以来，作为政府重要职能之一的政府投资，尽管解决了很多公共服务领域的基础设施建设问题，但也产生了一系列乱借钱、乱花钱，不贴近民众需求，政绩和形象工程等问题。
随着各地方政府杠杆率居高不下，防范和化解政府债务风险成为政府部门必须面对的压力，约束政府投资行为成为其中的关键。
杜绝“拍脑袋”决策
针对一些“拍脑袋”决策，以及为“政绩工程”“形象工程”而作出的政府投资行为，《条例》从三个方面来保障政府投资行为的科学决策：一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
“这些保障，通过《条例》的形式提出，增强了约束力。”在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，《条例》最大的亮点在于其本身就是行政法规，立法层次仅次于人大立法，而非部门规章。
实际上，《条例》里的很多规定在此前国务院的指导意见、相关部门规章中都有相应的表述，比如发改委、财政部等部门这几年在政府投融资管理上的改革进展，以及2016年出台的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(简称“《意见》”)中有关政府投资的内容等。因此，赵全厚认为，《条例》是将政府投资领域的相关成熟的规则、规定进行了综合提炼。
中央财经大学教授、中财－鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成也关注到此次《条例》的立法层次，他向《中国新闻周刊》表示，《条例》将长期以来政府投资领域一些不明确的问题作出了明确的规定，“比如对市场经济条件下政府投资行为的规范，虽然没有比2016年的《意见》更往前走一步，但至少是以行政法规的形式进行了部署，为以后把《条例》上升为《投资法》，奠定了一个非常好的基础。”
此外，温来成认为，在坚持“以市场作为资源配置的决定性因素”方面，《条例》也明确了政府的态度，要在市场基础上发挥政府的调节作用，将政府和市场之间的边界，通过《条例》等法律法规加以明确。
根据《条例》，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
博弈18载
实际上，《条例》从提出到正式出台，经历了18年时间。
据国家发改委宏观经济研究所研究员刘立峰回忆，早在2001年，国务院开始起草《政府投资条例》，2010年1月，国务院法制办公室公布征求意见稿，此后再无下文。在此期间，国家发改委也曾对《条例》做出进一步修改，却迟迟没有正式发布实施。
刘立峰向《中国新闻周刊》透露，当时主要争论点主要在于，对政府投资与企业投资的分工，中央与地方政府投资职能的划分，政府投资的决策过程与程序，政府债务融资渠道的选择，政府投资的监督和管理等问题缺乏共识，或者是缺乏上位法律法规，无法提出合乎法律要求的条款。
“近年来，随着外部法律与制度环境发生变化，一些上位法律逐步完善。”刘立峰举例表示，新《预算法》对地方政府债务融资方式作了明确的规定，与之相对应的法律法规也对融资平台与政府的关系做出了明确的切割。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对中央和地方政府的投资事权和支出责任做出了更加细致的划分。此外，行政审批制度改革对政府投资的审批与监管也有了比较明确的说法，“这些为《条例》的出台奠定了较好的法律基础。”
在改革开放之初，所有投资基本上都是政府投资，政府既投资公共领域，也投资经营性领域。随着改革的逐渐深入，政府投资逐步从竞争性领域淡出，中国投融资政策和环境的变化也是《条例》迟迟未能出台的原因。
据赵全厚透露，2001年《条例》刚起草时，政府投资领域还涉及不少竞争性领域，国家对投资控制的集权度比较高。到了2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》出台，提出要界定政府投资的范围，处理好政府和市场的关系，同时要厘清中央和地方之间投资事权的划分，而当年启动的预算法修订，对于是否授予地方政府债务发行权存在争议，以至于2010年《政府投资条例》征求意见稿出台时，地方政府举债权在法律上依然没有明确。
正因为如此，在这一过程中，《条例》经过了多次修改，征求意见稿历经十年才出台。
“条例前后拖了十多年，既有客观上的原因，也有主观上各个部门之间利益不一致的原因。”温来成表示，一方面，政府投资条例刚起草的时候，经济体制改革过程中的一些问题并不是很突出，也不知道下一步该怎么办；另一方面，中央和地方，以及同级各部门对于投资的权力如何划分存在矛盾和争议。特别是同级部门，比如发改部门和财政之间权力和职责如何划分，是《条例》的较大争论点。
在温来成看来，在此次《条例》中，这一问题依然没有得到解决，同时，对不同政府层级之间的投资管理权限如何进行划分也没有确定。
对此，赵全厚认为，投资主管部门不止一家，有综合主管部门，也有其他主管部门，比如，按照各部门职能划分，发改委作为政府投资主管部门，叫综合主管部门，但是交通部门也有交通方面的投资，也是主管部门之一。此外，财政部门负责预算管理，所有的政府投资都要由财政部门来审查风险、预算合规性、概算和预算一致性等，此外审计部门也要有审计政府投资项目的权限等。
还需加强部门协调
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